近年來，“常外毒地”、“鎘大米”等事件暴露了土壤安全問題的嚴(yán)重性，在引起公眾廣泛關(guān)注的同時，也讓社會對“土十條”的出臺充滿期待。

5月31日，隨著《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)的正式出臺，大氣、水、土壤這三大環(huán)境領(lǐng)域的污染防治行動計劃終于完備。為土壤污染從調(diào)查到修復(fù)以及考核機(jī)制制定了一套比較完善的行動指南。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時表示，“土十條”的出臺使環(huán)境領(lǐng)域的污染防治行動計劃完整，有利于環(huán)境污染治理的后續(xù)行動，雖然目標(biāo)嚴(yán)苛，但是落地路徑相對謹(jǐn)慎，未來土壤修復(fù)市場將緩慢開啟。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“土十條”為土壤污染治理做出頂層設(shè)計，將開啟土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展新機(jī)遇，土壤修復(fù)市場空間有望加速打開。期待后續(xù)相關(guān)配套政策措施的出臺和落實(shí)。

　　明確治理任務(wù)時間表

“土十條”提出三階段工作目標(biāo)，即到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制；到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好；到2050年，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善。主要指標(biāo)為，到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。

“‘土十條’的治理目標(biāo)是三大行動計劃中最具有挑戰(zhàn)性的?！毖J(rèn)為，相較于大氣污染和水污染的治理，土壤污染的治理難度更大。“土十條”中涉及政府管理的內(nèi)容多于產(chǎn)業(yè)承接的內(nèi)容，這需要各部委間的協(xié)調(diào)，也包括一些對技術(shù)的摸索和經(jīng)濟(jì)性的限制。

對此，申萬宏源研究發(fā)表文章分析道，“土十條”的工作目標(biāo)和主要指標(biāo)暗含治理難度偏高，安全利用相關(guān)細(xì)分空間廣闊。從“土十條”給出的工作目標(biāo)來看，參考中國2020年出現(xiàn)環(huán)境拐點(diǎn)的節(jié)奏，土壤污染的拐點(diǎn)會落后于環(huán)境拐點(diǎn)的到來。主要指標(biāo)要求2020年以前，污染地塊安全利用率達(dá)到 90%以上。注意到2014年的首次土壤普查結(jié)果顯示全國土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為 11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。意味著大半中度及全部中度以下的污染土壤都要達(dá)標(biāo)，“土十條”要求“2020年前輕度和中度污染耕地實(shí)現(xiàn)安全利用的面積達(dá)到4000萬畝；重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭達(dá)到2000萬畝”?？梢灶A(yù)期生態(tài)修復(fù)、土壤風(fēng)控、污染源治理等安全利用相關(guān)細(xì)分行業(yè)的市場空間將被進(jìn)一步打開。

　　PPP模式難破資金難題

資金方面，土壤污染治理將充分發(fā)揮市場作用。在創(chuàng)新投融資機(jī)制方面，“土十條”中提出，通過政府和社會資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤污染防治；加大政府購買服務(wù)力度，推動受污染耕地和以政府為責(zé)任主體的污染地塊治理與修復(fù)；積極發(fā)展綠色金融，發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用；鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)發(fā)行股票；有序開展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)。

“土十條”中提出，綜合土壤污染類型、程度和區(qū)域代表性，針對典型受污染農(nóng)用地、污染地塊，分批實(shí)施200個土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目，2020年底前完成。

PPP模式的推廣加上試點(diǎn)項(xiàng)目的明確，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這將加速開啟“十三五”土壤修復(fù)的藍(lán)海市場。

對此，薛濤持謹(jǐn)慎態(tài)度，他認(rèn)為，考慮到地方債務(wù)的控制需要，又由于水十條對黑臭水體治理的剛性要求，城市流域治理占了地方政府未來幾年在環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域負(fù)債型支出的大部分，因此，即使采用PPP模式，大型土壤修復(fù)項(xiàng)目在“十三五”期間仍不會很多。

　　土壤修復(fù)市場待緩慢開啟

值得注意的是，在“土十條”的每項(xiàng)工作計劃后面，都明確了牽頭和參與的相關(guān)部委，同時要求地方各級人民政府落實(shí)。計劃安排任務(wù)共涉及包括環(huán)保部、財政部、國土部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計委、發(fā)改委、工信部等共計36個部門。

此外，在多個防治計劃中，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)都被要求率先完成，或者具有一定的先行試點(diǎn)優(yōu)勢。

薛濤認(rèn)為，可以從產(chǎn)業(yè)視角、公眾參與決策、央地關(guān)系和部委關(guān)系四個角度來解讀“土十條”。

從產(chǎn)業(yè)視角來看，土壤治理領(lǐng)域很難建立有效的回報模式。商業(yè)模式會影響“土十條”的落地，環(huán)保領(lǐng)域水和土的修復(fù)都來自于地方財政的支付而沒有污染主體，也經(jīng)常找不到受益主體來付費(fèi)(唯一的例外是土地價格高漲前提下的城市灰地)。而土壤污染涉及方方面面問題，在找到受益者付費(fèi)模式或找到污染者來支付費(fèi)用兩方面難度不小，缺乏具體支付主體，政府的財力又十分有限，很難建立適合的商業(yè)模式，要想打開土壤治理市場困難不小。

從央地關(guān)系的視角來看，新環(huán)保法明確要求地方政府成為環(huán)境治理的責(zé)任主體。大氣污染治理沒有修復(fù)需求，因而不太涉及地方債務(wù)，而隨后出臺的“水十條”和“土十條”都與地方政府債務(wù)相關(guān)和融資能力息息相關(guān)。因?yàn)榧幢阋訮PP模式解決資金來源，這個錢需要用未來的財政收入來規(guī)劃，因此要被納入地方債務(wù)的管理。所以PPP解決的僅僅是融資渠道或者就是個籌資模式，并不是根本性的資金來源。通過地方投融資平臺融資，或者是PPP融資，或者是地方財政直接投入，在修復(fù)領(lǐng)域，基本就這三種籌資模式。

此外，“土十條”的實(shí)施涉及到多個部委間的合作，多龍治土的現(xiàn)象需要各部門間協(xié)同解決。

從公眾參與決策方面，在移動互聯(lián)時代，公眾號等自媒體的傳播方式使公眾參與政府治理，一方面是公眾對環(huán)境問題的高度敏感，這對政府治理行為起到倒逼作用，另一方面是政府的自我調(diào)節(jié)，對信息公開方面建設(shè)的高度關(guān)注。本次“土十條”出臺時間好像比坊間的期望略有提前，也許是近期的一些輿論事件的結(jié)果。

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