引導(dǎo)1億農(nóng)民在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，讓他們掙錢顧家兩不誤，是新型城鎮(zhèn)化的核心要義之一，也是我國理論與實(shí)踐面臨的一項(xiàng)新課題。當(dāng)前，地方政府促進(jìn)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，主要是通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，建設(shè)美麗新村，讓農(nóng)民在不轉(zhuǎn)變身份的情況下享受到與城鎮(zhèn)居民基本同質(zhì)的生活。這種模式雖然尊重了農(nóng)民意愿，改善了農(nóng)民居住環(huán)境，但因節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)被調(diào)劑到其他城鎮(zhèn)使用，當(dāng)?shù)厥チ税l(fā)展空間，農(nóng)村青壯年勞動力依然被迫遠(yuǎn)赴沿海城市務(wù)工，新的美麗“空心村”、“富廟窮和尚”(住房很好但主人依然貧窮)現(xiàn)象不容忽視。2011年以來，成都市青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)探索了一種農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的新模式，取得了較好的經(jīng)濟(jì)社會效果。

　　“福洪樣本”介紹

福洪鎮(zhèn)，地處成都市龍泉山旅游區(qū)腹地，臨近成南高速等交通干道，距成都市中心城區(qū)19公里，處于成都半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)。全鎮(zhèn)幅員面積39.36平方公里，轄9個(gè)村131個(gè)村民小組，人口29097人，其中場鎮(zhèn)人口3000人。雖然有比較優(yōu)越的資源稟賦及交通和區(qū)位優(yōu)勢，但到2011年福洪鎮(zhèn)依然是典型的純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民人均純收入只有4000元，屬于全區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

為了改變這種落后狀況，在政府的支持和引導(dǎo)下，2011年四川和盛公司創(chuàng)造性地將“人地掛鉤”(即地隨人走，人遷徙到哪里，土地指標(biāo)就配置在哪里)的理念與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤)的運(yùn)作思路相結(jié)合，與福洪鎮(zhèn)先鋒村的農(nóng)民群眾經(jīng)過平等協(xié)商，達(dá)成了集體建設(shè)用地整理與農(nóng)民集中建房的投資協(xié)議(當(dāng)?shù)卣Q為“農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目”)，即依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上對其原有破舊住房及宅基地進(jìn)行拆除和復(fù)墾還耕，并到所屬場鎮(zhèn)上集中修建住房，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)主要配置在場鎮(zhèn)附近發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)使用，建設(shè)用地指標(biāo)的交易和使用收益用于彌補(bǔ)企業(yè)的投資成本及取得合理投資回報(bào)。

　　整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施分為四個(gè)階段。

一是簽訂投資協(xié)議階段。在當(dāng)?shù)卣闹С趾鸵龑?dǎo)下，四川和盛公司進(jìn)村入戶進(jìn)行摸底調(diào)查，并詳細(xì)解說政策規(guī)定與補(bǔ)償安置等老百姓關(guān)心的各種問題，取得農(nóng)民群眾的廣泛支持，簽訂投資協(xié)議。

二是規(guī)劃設(shè)計(jì)方案確定階段。在掌握資源狀況與農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，四川和盛公司制定了規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，住房安置分為本村就地安置和場鎮(zhèn)就近安置兩種類型，住房修建分為統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建兩種方式，住房安置標(biāo)準(zhǔn)按照人均建筑面積35平方米進(jìn)行，另對舊房拆除與宅基地復(fù)墾也給予相應(yīng)的補(bǔ)償與搬遷獎(jiǎng)勵(lì)。

三是項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施與驗(yàn)收階段。依據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案與補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，先鋒村選擇不參與的150戶500人，選擇在本村集中居住的66戶204人，選擇到場鎮(zhèn)集中居住的651戶2134人，參與率達(dá)到82%以上。據(jù)此，四川和盛公司編制項(xiàng)目、依法報(bào)批并組織實(shí)施。新房建設(shè)竣工后，農(nóng)民入住新居，完成舊房拆除與宅基地復(fù)墾還耕，申請政府有關(guān)部門開展房屋質(zhì)量與復(fù)墾還耕驗(yàn)收。

四是產(chǎn)業(yè)運(yùn)營與投資回收階段。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中，四川和盛公司共投入資金1.59億元，節(jié)余集體建設(shè)用地指標(biāo)560余畝。接下來，公司需要完成土地指標(biāo)落地，啟動產(chǎn)業(yè)招商工作，通過農(nóng)民集中居住區(qū)底樓商鋪的租售經(jīng)營，以及引入企業(yè)開發(fā)使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地等途徑逐步收回投資成本并取得合理投資回報(bào)。

　　通過項(xiàng)目實(shí)施，福洪鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成效初顯。

一是農(nóng)民福利水平明顯提高。項(xiàng)目實(shí)施前農(nóng)民房屋結(jié)構(gòu)基本上為土坯、土木、磚木和磚混結(jié)構(gòu)，而項(xiàng)目實(shí)施后農(nóng)民房屋都變?yōu)榭蚣芙Y(jié)構(gòu)；自來水、天然氣、數(shù)字電視(含網(wǎng)絡(luò))的普及率也由項(xiàng)目實(shí)施前的0.72%、0、10.07%提升到99.28%、98.55%、94.20%；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使城鎮(zhèn)面貌明顯改觀，為農(nóng)民提供了更干凈舒適的生活環(huán)境；圖書室、文化廣場、社區(qū)公約等公共服務(wù)和精神文化建設(shè)則豐富了農(nóng)民的精神文化生活，提高了農(nóng)民的文化素質(zhì)和道德修養(yǎng)，不僅使農(nóng)民身體進(jìn)城，而且使農(nóng)民生活習(xí)慣進(jìn)城、心理進(jìn)城、勞動技能進(jìn)城。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化升級。項(xiàng)目實(shí)施后，福洪鎮(zhèn)先后引進(jìn)東方工藝美術(shù)、多多食品等多家勞動密集型企業(yè)入駐。帶動社會投資10多億元，其中成都明湖農(nóng)業(yè)科技有限公司投資7.5億元，規(guī)模流轉(zhuǎn)4000畝農(nóng)用地打造“明湖現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”；四川福茂源農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司投資2.5億元，規(guī)模流轉(zhuǎn)3000畝農(nóng)用地打造“福洪杏種苗基地”。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，農(nóng)民的就業(yè)和增收渠道進(jìn)一步拓寬，包括自營餐飲、娛樂、小賣鋪，受聘到酒店、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖企業(yè)等，還吸引了部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，福洪鎮(zhèn)也正從一個(gè)純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)演進(jìn)為一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，2015年福洪鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)到17018元。

三是城鄉(xiāng)用地布局更加合理。通過集體建設(shè)用地整理，進(jìn)一步優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，在農(nóng)民集中居住區(qū)底樓配套商鋪46686平方米，在農(nóng)民集中居住區(qū)周邊規(guī)劃配套了以勞動密集型企業(yè)需求為主的集體經(jīng)營性建設(shè)用地50畝，不僅方便了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活，而且建設(shè)相對集中，布局緊湊完整，提高了土地利用效率。由于城鎮(zhèn)的人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、面貌改善和功能提升，福洪鎮(zhèn)在2016年被評選為成都市優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。

　　“福洪樣本”的創(chuàng)新價(jià)值

與農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的“增減掛鉤”模式相比較，“福洪樣本”在制度創(chuàng)新層面具有三個(gè)方面的價(jià)值：

第一，企業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。改變以往城鎮(zhèn)化中政府主導(dǎo)和唱主角的做法，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是“福洪樣本”的關(guān)鍵。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，始終堅(jiān)持農(nóng)民主體、自主決策、民主議事的原則，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體直接與企業(yè)談判協(xié)商，進(jìn)行合約交易，政府則在規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、公共服務(wù)、社會管理等方面提供服務(wù)，為二者的交易搭建平臺、創(chuàng)造環(huán)境。由于剝離了政府的行政干預(yù)，企業(yè)只能依靠經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)農(nóng)民搬遷，農(nóng)民的真實(shí)意愿能夠得到更好表達(dá)，不參與集中居住可以，在本村集中居住可以，到場鎮(zhèn)集中居住也可以。這種市場化的運(yùn)行機(jī)制不僅能夠最大限度地滿足農(nóng)民的利益訴求，奠定農(nóng)民維權(quán)的制度基礎(chǔ)，而且能夠激發(fā)民間資本投資農(nóng)村的積極性，從而減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，助力政府職能的轉(zhuǎn)變。

第二，土地發(fā)展權(quán)的保留。產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)用地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)要素。福洪鎮(zhèn)創(chuàng)造性地將人地掛鉤的理念與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的運(yùn)作思路相結(jié)合，通過拆舊建新和土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)了改善農(nóng)民居住環(huán)境、節(jié)約高效利用土地、優(yōu)化建設(shè)用地布局的目的。同時(shí)，它沒有按“增減掛鉤”的做法把節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)全部調(diào)劑到其他城鎮(zhèn)使用，而是用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，按照人均占地50—70平方米的標(biāo)準(zhǔn)配置農(nóng)民集中建房占地指標(biāo)，5%的指標(biāo)免費(fèi)劃給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，剩余建設(shè)用地指標(biāo)落地場鎮(zhèn)附近用于發(fā)展商貿(mào)、旅游、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)。這樣，通過一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)一體化發(fā)展，不僅可以增強(qiáng)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)集聚和輻射能力，而且可以拓寬農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民掙錢顧家兩不誤。

第三，適度規(guī)模的集聚。人口集聚引起經(jīng)濟(jì)集聚，經(jīng)濟(jì)集聚反過來推動人口集聚，這是城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制。集聚只有達(dá)到一定規(guī)模后，工商業(yè)活動和基本的公共服務(wù)才具有單位地理空間上的規(guī)模收益遞增效應(yīng)。當(dāng)前，各地政府熱衷于通過“增減掛鉤”模式建設(shè)美麗新村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。但由于農(nóng)民集中居住區(qū)通常選址在原村莊內(nèi)部，人口集聚規(guī)模過小，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)比較薄弱，加之沒有預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，當(dāng)?shù)刂荒軓氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，經(jīng)濟(jì)效益低，青壯年勞動力為了生計(jì)還是要遠(yuǎn)赴沿海城市務(wù)工，因此花費(fèi)巨大代價(jià)建成的美麗新村依然是“空心村”，住房雖好但主人依然貧窮。而如果忽視農(nóng)民的承受能力，將其集中安置在大城市周邊，就可能因生產(chǎn)生活方式和思想觀念等問題使其難以真正融入城市，引致一系列社會矛盾沖突。因此，農(nóng)民遷移半徑與集中程度的選擇十分重要。福洪鎮(zhèn)摒棄了在單個(gè)村莊內(nèi)部的整理集中，而是在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)跨村進(jìn)行集中建房整理項(xiàng)目，在遵循農(nóng)民意愿的前提下鼓勵(lì)農(nóng)民向場鎮(zhèn)集中，最終實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民在場鎮(zhèn)的適度集聚，既避免了新農(nóng)村建設(shè)中人口集聚規(guī)模過小、產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展起來的弊端，又避免了在大城市周邊集聚難以融入的問題，滿足了農(nóng)民對土地天生的依賴感，帶動了生產(chǎn)要素的空間集聚，增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁，提升了公共服務(wù)的共享性。

　　啟示與意義

“福洪樣本”的價(jià)值在于為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化探索了一條可行的市場化路徑，將“人口遷移、土地指標(biāo)配置、基建資金投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相掛鉤”，通過適度規(guī)模的人口集聚和土地發(fā)展權(quán)的保留創(chuàng)造了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵條件，“就近”集中居住又為農(nóng)民提供了一個(gè)緩沖帶，使之可以逐漸適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活方式和思想觀念，從身體、心理和勞動技能等各方面逐步融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民掙錢顧家兩不誤的夢想，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的核心要求。但需要強(qiáng)調(diào)的是，“福洪樣本”提供的只是一種可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)而不是必須照搬的范式。因?yàn)?，只有在那些具有較好區(qū)位優(yōu)勢或資源稟賦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，才有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，才有對建設(shè)用地指標(biāo)的需求，才可能吸引民間資本投資。

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